从沪深模式预测天津城市更新走向

城市更新的概念虽然在我国存在已久，但并不是通过自上而下的路径推动的，中央层面对城市更新始终没有进行过制度规范，对城市更新的认识也经历了一个漫长的演变过程，从2008年开始的棚户区改造到2019年推动老旧小区改造，直到2020年才正式提出实施城市更新；地方层面则是各自因地制宜自发的开展城市更新行动，各地制度建设和项目实施水平都有很大的差异，部分省市较早开始尝试，其中深圳与上海为国内城市更新发展最早的两个城市，以实践推动制度建设，经过多年摸索已经形成了完善的规则体系。

从2017年起,天津实施市区棚户区改造“三年清零”行动计划,到2019年底,全面完成市区147万平方米棚改任务。2020年底，随着滨海新区出台城市更新政策，天津政府开始重点推进城市更新项目。天津中原研究院通过对深圳及上海模式的研究来看未来天津城市更新的走向。

深 / 圳

市场化模式

深圳早在2009年就实施了《城市更新办法》，并在全国率先开展城市更新立法，在坚持政府统筹的前提下，以市场化模式推进城市更新，充分发挥市场在资源配置的决定性作用，调动政府、业主和开发建设单位等多个方面的积极性，达到合作共赢的目标。《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《条例》）于2020年12月30日通过，自2021年3月1日起施行。《条例》中相关亮点如下：

市场化运作的更新方式：一方面，政府通过定规划、定政策、定标准，抓统筹、抓服务、抓监管发挥引领作用，市场主体则具体负责搬迁谈判和项目建设实施，实现政府和市场双轮驱动，保持城市更新活力；另一方面，明确重点城市更新单元开发和成片连片改造，以及市场难以有效发挥作用情形下的城市更新由政府组织实施，突出政府的统筹谋划和系统布局，确保社会公共利益和城市发展长远利益的实现。

更新的原则目标和总体要求：强调城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与的原则。强调拆除重建和综合整治并重，城市更新项目应当优先保障公共利益的落实，加强对历史风貌区和历史建筑的保护与活化利用。

规范城市更新市场主体行为：明确市场主体准入门槛和选定市场主体方式，规定参与城市更新的市场主体必须是具有房地产开发资质的企业。

更新物业权利人的合法权益：《条例》规定了多种搬迁补偿方式，明确物业权利人可自主选择产权置换、货币补偿或者两者相结合的搬迁补偿方式；确已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，其他合法建筑和历史违建的搬迁补偿标准，由市场主体与物业权利人参照本市房屋征收相关规定协商确定。

破解城市更新搬迁难的问题：打破“双百”标准，设“个别征收+行政诉讼”制度。（双百”标准指的是区政府与权利主体100%达成更新意愿，并100%签订搬迁补偿安置协议）。住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。

深圳城市更新点评

深圳城市更新项目多以市场为主导，政府给予辅助和监管。城市更新政策体系较完备，勇于创新和尝试，活跃程度先进全国。深圳以提高密度、提高建筑面积以及住宅比例实现了城市更新，但是人口积聚更加明显，并且形成显著的主导产业，反而产生了一轮城市换血。

深圳《条例》的实施被市场称为“钉子户”终结者，其总结了深圳30多年的实践经验，构造了完整的制度体系，创建了有效的行政管理模式，更重要的是这部法规贯彻的城市发展和建设理念将彻底改变我国自1998年以后形成的旧城市化模式，指引未来中国城镇化建设新的方向，具有很高的借鉴价值。

典型案例

上 / 海

政府主导模式

上海城市更新采取的是以政府主导，多方参与的开发模式。从2007年开始，上海启动了徐汇滨江地区的城市更新，将徐汇打造成了娱乐传媒、艺术、文化金融三大核心产业主导的城市新兴片区。并于 2015年发布《上海市城市更新实施办法》，配套出台了实施细则后，相继出台一系列政策文件。多年总结的城市更新的操作模式如下：

城市更新的具体工作由区级政府推进。区级政府需要成立一个城市更新组织实施机构，并且要制作城市更新的年度推进计划。这就要求区级政府对于本辖区需要进行城市更新的地方有清醒的认识。当然，这个计划，也有可能是自下而上，通过各个街道或乡镇的上报信息来筛选确定。

就具体需要进行城市更新的对象，确定更新范围。在术语上叫做“更新单元”，最小由一个街坊(一个小区)构成。

对更新单元进行评估。这个评估并不是价值评估，而是“城市更新评估”，主要目的是确定更新单元内的社区群众需要什么公共空间，需要什么公共设施，根据这些需求，编制意向性建设方案。

找到更新项目主体对建设方案进行操作实施。目前，项目主体是比较单一的，基本上是更新对象的权利主体或者政府指定的主体。比如徐汇区西亚宾馆项目，更新项目主体就是西亚宾馆的业主、国有企业——徐家汇商城股份公司;曹杨新村社区复兴项目，更新项目主体则是政府。

政府对于更新项目可在规划上给与补偿。如果项目主体增加公共空间和公共设施，政府可以在规划上给予补偿——或允许改变用地性质，或多给一些建筑面积，这就是业主愿意进行城市更新的动力来源。例如业主每提供一平方米占地面积的公共空间，就可以得到两平方米的商办建筑面积补偿。

上海城市更新点评

上海城市更新采取的是以政府主导，多方参与的开发模式。上海将旧厂区盘活实现了产业导入成了范例。但更新的参与主体的面还是过窄，主力是政府自身，甚至仍然可以把城市更新项目纳入政府提供的公共基础设施项目的范畴之内。此外，政府诉求的公共要素提升与开发主体追求的效益产出较大化存在先天矛盾。上海城市更新政策强调的控制总量的大前提下，上海无法以较大的建设增量来同时满足现有物业权利人和市场投资者两方面的利益需求，也难以通过大量人口和产业的外迁以获取土地进行二次开发，导致市场参与城市更新的意愿不足，离开政府主导的“自主型”城市更新运作还有待继续培育和发展。但上海的模式对于城市更新还在初级探索过程中的城市有不错的借鉴价值。

典型案例

天 / 津

天津城市更新点评

天津在城市更新领域存量非常大，集中办公与商业存量都在230万㎡左右，其他业态存量在500万㎡左右，因当前存量租金水平非常低，未来或将通过改造可以产生新的价值，或者资产价值的提升。天津“十四五”纲要提出要“高质量推进城市更新改造，加快提升城市能级和核心竞争力，为经济社会高质量发展提供坚强支撑”。2020年底，天津市发改委发布新一轮民间资本集中推介项目，共涉及17个项目，总投资达580.6亿元。其中，海河柳林地区综合开发、张家窝镇体育公园、赛达新城核心区片区基础设施、南开区海绵城市建设、京津新城农贸物流中心等项目拟采取政府与社会资本合作模式。

通过对深圳与上海城市更新模式的研究，天津尚不具备市场化模式进行城市更新的条件。上海的以政府导向为主，定向寻找城市更新项目权力主体的模式虽经过多年发展弊端显现，但天津作为一个城市更新的起步城市，政府定向招投无疑是对于当下加速推进城市更新项目的最优选择，不过如何平衡公共要素提升与开发主体追求的效益产出较大化依然面临着不小的挑战。