天津中原研究院:政策红利释放,城市更新机遇

政策新风口的背后是大中城市面临的迫切更新需求。随着中国城镇化进程从过去的“粗放式”发展进入“精细化运营”时代,城市更新的需求也在不断强化。目前中国城镇化率已经超过60%，北上广深等一线城市的城镇化率均超过85%，未来城市建设不再盲目追求规模扩张，中国城镇化将从外延扩张向内涵发展转变，城市更新需求巨大。

当前，在我国要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，如何扩大内需、释放城市发展空间成为关键。通过城市更新，可以进一步优化重塑产业结构，提升城市发展活力，对加快构建“双循环”新发展格局具有重要意义。城市更新的重要地位逐渐凸显，中央及各地方在政策方面也起到了扶持推动、规范管理等的作用。

一、中央政策不断升级，城市更新将上升为国家战略

1.中央提出实施城市更新行动，城市更新成为“十四五”政策新风口

从棚户区改造到老旧小区改造，再到提出实施城市更新，中央层面对于城市更新的认识与推动正在不断深入。2019年7月，中央政治局会议提出实施城镇老旧小区改造等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。2019年9月中央财政城镇保障性安居工程专项资金首次将老旧小区改造纳入支持范围。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念，会议提出“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。会议奠定了2020年的工作重点，存量房屋的提升改造将成为政策新风口。

2020年7月，中央发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。2020年10月26日-29日，中央通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中，奠定了“十四五”时期的重要地位。随后，11月，住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等，并且再次强调了“十四五”期间的老旧小区改造任务。同年12月，住建部召开全国住建工作会议，部署2021年的八大重点任务，提出要全力实施城市更新行动，推动城市高质量发展。

表：2020年以来中央部分城市更新政策

资料来源：中指研究院综合整理

2021年城市更新的重要地位再次升级。今年3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，李克强在会议中作政府工作报告时提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。今年老旧小区改造数量进一步提升，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套。“十四五”规划未设新的棚改目标，整体上各城市将结合城市住房实际情况，单独合理安排棚改计划，预计总规模较以往将明显缩减。2021年2月，住建部确定杭州、亳州、湘潭、柳州、深圳、郑州、内蒙古乌海、青岛、徐州、四川遂宁10城市为2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市，棚改仍在持续推进，只是力度在减弱。整体来看，“十四五”期间，在中央政策的支持下，将全面推进城镇老旧小区改造工作，也进一步体现了城市更新在未来发展中的重要地位。

2.中央城市更新重点政策解读

Ø2021两会政府工作报告：实施城市更新行动，老旧小区改造量明显增加

3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，审议政府工作报告、“十四五”规划及2035远景目标纲要草案是本次两会焦点。3月5日上午国务院总理李克强作政府工作报告。

♦深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%,发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系,提升城镇化发展质量。（“十四五”时期）

♦政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个,提升县城公共服务水平。

Ø城市更新成为两会热点，“十四五”纲要全文再提城市更新

由百度指数统计显示，两会期间城市更新的搜索热度不断攀升，达到近几个月以来的最 高值。城市更新写入政府工作报告后，重要地位被再次提高，实施城市更新行动成为各地方未来工作的重点，人大代表委员纷纷为城市更新的发展建言献策。3月12日，新华社受权全文播发《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。提出，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造等。

图：城市更新搜索指数

资料来源：百度指数

二、地方因地制宜开展城市更新，政策密集发布

1.各地基于前期实践，因地制宜构建城市更新政策体系

2019年以来,在中央的带动下，多地加大对老旧小区改造的推动，政策密集发布。北京、上海二手房市场占较高份额，房地产市场增量空间不断压缩，存量房成为主力，老旧小区规模较大，为了保障老旧小区改造进程顺利，分别发布《北京市老旧小区综合整治工作手册》、《上海市旧住房综合改造管理办法》，提出在改造过程中要遵循业主自愿的原则，进一步规范在改造老旧小区过程中的相关操作。杭州先后发布多项新政从改造内容、改造规模、改造成果等方面，加强对老旧小区改造进程的监管，确保项目的顺利开展，并提出至2022年底，全市计划改造老旧小区约950个、1.2万幢、43万套、3300万平方米。此外，河南、海南、银川、台州等地均接连发布推动老旧小区改造的政策，积极制定改造规划，确定改造规模，在推进的过程中不断发现问题解决问题。老旧小区改造成为我国城市更新进程的下一阶段，改造规模不可小觑。根据住建部摸排结果，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平，由此可见未来更新改造空间之大。

随着城市更新的不断发展，越来越多的管理办法、实施细则等规范性文件发布。除了早 期深圳、广州出台《城市更新办法》外，上海也在2015年发布了《上海城市更新实施办法》,《更新办法》共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定，进一步加强对上海市城市更新进程的监管。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。随后，南京、武汉、西安、重庆等城市积极响应中央，接连发布城市更新管理办法。随着政策的不断完善，城市更新在我国将迎来更加系统化的发展。

三、天津城市更新行动，带来发展新机遇

1.滨海城市更新政策试点

天津规划和自然资源局公示《关于推进滨海新区城市更新试点工作的指导意见（征求意见稿）》。首批试点范围涉及经开区东区、高新区、杭州道街、胡家园街、大沽街。《意见》的发布，标志着滨海新区开发重点回归核心区，城市更新必将释放更多土地资源，土地市场也将出现新的变局。

《意见》内容

Ø提出4项城市更新项目规划标准，涉及绿化提升、居住配套、产业用地升级、绿色建筑技术运用等方面。

Ø确认城市更新项目实施主体应通过比选自持产业用地比例、无偿移交公益设施规模、人才住房比例等内容选取。

Ø对城市更新项目的土地出让合同签订、土地价格计收、税收优惠等问题也作出进一步规定。

发展机遇

1）杭州道、胡家园、大沽在近十年的滨海新区整合中属于城市更新几乎停滞的片区。滨海新区曾经并依然是天津发展的增长极，城市更新是未来滨海发展的新机遇。

2）未来会出现更多微更新、微开发、微改造，对于原土地方将会享受到城市发展的红利，而中小型开发商、建筑商、运营商或将增添新的业务赛道。

3）城市更新亦有标准和门槛，先谋后定、研究透彻、策划精准方为上策。

4）出让和价格是更新项目的关键。有利可图是更新投资的出发点，高于公开市场拿地的利润率是达成投资的催化剂。

5）本次意见财税之创新颇有亮点，将一级整理成本与二级开发税费相结合，后期示范效应更是重要。

2.天津完善老旧小区，今年改造3.2万户

为进一步推进本市城镇老旧小区改造和更新工作，不断满足广大人民群众对美好生活的向往，市住建委起草了《天津市城镇老旧小区更新改造工作方案（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。全市2020年城镇老旧小区改造新开工49个、256万平方米、3.2万户。对本市已建立的老旧小区改造工作体制机制进一步调整完善，到2022年，本市基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制。

天津城镇老旧小区改造内容包括基础类、完善类、提升类3类。各区要对2000年底前建成的城镇老旧小区实施基础类改造，结合群众意愿、小区条件和实际，积极开展完善类和提升类改造。

基础类

为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。其中，改造提升市政配套基础设施包括改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施，以及光纤入户、架空线规整（入地）等，以及对房屋抗震加固设施（外檐圈梁、构造柱、拉杆等）进行维修、恢复或补强。

完善类

为满足居民生活便利需要和改善型生活需求，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。其中，改造建设环境及配套设施包括拆除违法建设，整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。

提升类

为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造，包括改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施。

（1）可提公积金加装电梯

征求意见稿提出，城镇老旧小区改造以各区政府为主导，建立改造资金由政府与居民、社会力量合理共担机制，建立健全城镇老旧小区改造组织实施机制。按照谁受益、谁出资原则，引导推动居民通过直接出资、使用（补建、续筹）住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式出资参与改造。允许使用住宅专项维修资金用于城镇老旧小区改造。允许小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造。

（2）城镇老旧房屋更新

天津市城镇老旧房屋更新工作是针对非成套等功能设施不全的老旧房屋，结合本市实际，创新运用城市更新理念，通过“保护、提升、重建”等方式，在保护历史文化和城市风貌的同时，进行成套化改造。

四、政策红利释放，房企把握机遇

政府是城市更新的顶层设计者通过制定城市更新政策，进一步明确城市土地如何使用、未来空间如何发展、市场积极性如何调动等的问题。同时，政策也将在探索中不断完善，有助于加速推动我国城市更新的发展进程。

对房企而言，在内生性迫切的更新需求和外部政策的大力推动下，房企作为城市建设与运营的重要主体也将迎来更大的发展契机。特别是近期政策新框架形成，“三条红线”、“五档分类”、22城“两集中”供地等政策的出台，房企将面临越来越大的资金压力，重点城市的土地市场交易也将更加火热，优质地块的拿地成本或将居高不下。目前，已有多家房企探索多元化的拿地渠道，紧抓市场机遇积极参与城市更新项目，进一步补充土地储备，而这也正是房企增加土储的一个有效方式。此外，由于城市更新项目开发周期长、需要协调的相关利益复杂，参与门槛相对更高，有助于锻炼房企综合开发能力，增强企业实力。随着房地产行业不断发展，未来将有更多房企通过城市更新加强与城市发展的融合，在提升自身竞争力的同时，也将为城市发展提供更多活力。