棚户区改造一线调查:将惠及民生和经济社会发展的好事办好

　　编者按

　　棚户区改造事关千千万万群众安居乐业。2018年11月，国务院办公厅发出通报，对国务院第五次大督查发现的130项典型经验做法给予表扬。天津市红桥区、江西省上饶市、湖南省长沙市名列其中。这3个地方大力推进棚户区改造，不断提升群众幸福感、获得感，探索形成了棚户区改造经验，可资借鉴。近日，本报记者对3个市区进行了调研——

　　将惠及民生和经济社会发展的好事办好

　　亢舒

　　民以居为安。有了安全舒适的居所，老百姓才会安心工作和生活。棚户区改造是一件关乎民生福祉的大事。当城市的发展日新月异，现代化居民小区拔地而起时，仍有相当数量的困难群众住在城市中低矮破旧的棚户区中。棚户区道路泥泞，很多都使用公共厕所，屋顶因为年久失修而漏雨，棚户区居民对改善居住条件的期望十分迫切。

　　近年来，我国持续推进棚户区改造工作。2008年至2017年的10年间，全国棚改累计开工3896万套，帮助约1亿人“出棚进楼”。其中，2013年到2017年，全国棚户区改造累计开工2645万套，全国棚改完成投资约6万亿元，6000多万居民“出棚进楼”，共享改革发展成果，促进了社会公平，维护了社会和谐稳定。2018年，我国继续扎实推进棚户区改造，截至2018年11月底，全国棚改已开工616万套，超额完成2018年580万套的目标任务。

　　居住条件改善了，棚改受益群众的生活也发生了巨大变化。棚改居民们连连感叹，多亏党的政策好，让大家可以住进整洁明亮的楼房。不仅居住条件改善了，他们的心情也随之舒畅了，尝到了棚改带来的甜头，生活更加有奔头。

　　根据住房和城乡建设部有关负责人的介绍，2019年，我国将继续推进棚户区改造，严格把握棚改范围和标准，重点改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿区、林区、垦区棚户区，加大配套基础设施建设，严格工程质量安全监管，确保按时保质保量完成全年任务。

　　棚户区改造既是民生工程，又是发展工程。棚改不仅改善了住房困难群众的居住条件，住房的建造、城市土地重新整理和规划，也为拉动地方经济、完善城市发展环境带来了新的契机。必须把好事办好，让棚改切实发挥好其在改善民生和推动城市经济社会发展中的作用。

　　天津市红桥区

　　专项债券助万户居民“出棚入楼”

　　经济日报 记者 武自然 商瑞

棚改后的天津市红桥区和苑西区安置房社区。王屹然摄 （中经视觉）

　　2018年底，天津市红桥区棚改“三年清零”最后一个项目——金潞园片区正式启动协商搬迁。至此，红桥区棚改全部项目均已开始改造，并稳步推进。2019年底全部改造完成后，红桥区3万多户居民将“出棚入楼”，喜迁新居。两年来，天津市棚户区改造“三年清零”行动计划，已累计完成108.1万平方米，占总任务量的74%。

　　金端午出生在天津红桥区西沽南，在这里住了60年。他告诉记者：“老胡同、砖瓦房，家家户户都要用烟筒、炉子取暖，成就了我打铁的手艺。但搬出西沽南棚户区，也让我盼了30年。”

　　在棚户区，不足1米宽的胡同，串联起一间间10平方米左右的小屋。雨季时，屋外大雨滂沱、屋内小雨不断。为什么拆不动？

　　天津市红桥区分管棚户区改造的副区长李丽玲坦陈：“这么多年了，不是不想拆，而是西沽南这里拆迁难度极大。”

　　紧靠北运河，身后是西沽公园，西沽南的地域环境、地理位置比较好。但开发商来了一算经济账，开发收益不抵投入支出，没人愿意接这个项目。

　　红桥区是天津市棚户区改造任务最重的区，这其中剩下的棚户区，大多都是“啃不动”的“硬骨头”。

　　为此，天津推出了三级财政平衡的新模式：棚改地块如果自身收支难以平衡，就用区里其他项目土地出让的收益冲抵项目的资金缺口；区里平衡不了的，就在天津全市棚改范围通盘考量；再有的缺口，由天津市来兜底。

　　据测算，红桥区西沽南项目改造，需要投入125亿多元，预测未来土地出让能收入58亿元左右，经过区内平衡，红桥区决定用其他棚户区土地出让的资金来支持西沽南棚改。

　　2018年6月，天津市财政局招标发行15亿元棚户区改造专项债，期限5年。这意味着，首单棚改专项债花落天津，用于支持红桥区棚户区改造。

　　棚改专项债券是地方政府专项债券的一个创新品种，募集资金专门用于棚户区改造，偿债资金来源也是棚改项目对应的相关收入。与一般的地方债相比，棚改债在偿债资金来源、期限、特殊条款等方面具有不一样的特征。

　　天津市红桥区财政局副局长王宏凯告诉记者：“我们把西沽南项目和西于庄项目打包，共同设计债券发行方案。从这两个项目整体来看，收益和融资达到一个平衡要求。”

　　红桥区棚改专项15亿元债券发行后，共吸引了7家金融机构，购买额度40亿元，全场认购倍数2.6倍；2018年9月份，红桥区再次发行了22亿元债券，13家金融机构一共购买了176亿元，全场认购倍数则达到8倍。

　　天津市红桥区区长袁家健告诉经济日报记者：“有了棚改专项债券的资金支持，棚户区改造‘三年清零’计划我们有信心全部完成。”

　　红桥区棚改任务占天津全市总量的47%，总面积达69.63万平方米，涉及项目21个、居民3.09万户。自棚户区改造“三年清零”计划实施以来，红桥区已经完成50余万平方米的棚户区改造任务，近2万户居民搬进新居。

　　为给棚户区居民提供更大的选择空间，红桥区统一管理、集中调配安置房源，集中购买双青新家园、文瑞家园等各类安置房1.5万套，筹集商品房项目1580套，弥补房源缺口。下一步，还计划选址、筹建一批定向安置商品房，推动其尽快投入使用。

　　在推进棚户区改造时，天津红桥区积极创新棚改工作模式，适应群众多元化、差别化安置需求。红桥区住建委主任于鹏洲告诉记者：“为更好地解决群众生活难题，我们在居民就业、社会保障、医疗、教育等多个方面实施‘一户一策’精准帮扶，让老百姓能够真正通过棚改改善生活。”

　　江西省上饶市

　　棚改与文化保护、旅游开发相结合

　　经济日报 记者 赖永峰 刘兴

　　2016年，江西省上饶市提出“用三年时间，对全市规划区范围内的城市棚户区、城中村和老旧住宅区进行全面改造，实现应改尽改”的工作目标。截至2018年底，全市3年来共实施城市棚改9.6万套，约30万城镇居民“出棚上楼”，征迁面积1740万平方米，超额完成下达的任务，棚改工作走在全省前列。日前，记者在上饶市调研发现，该市以创新为引领，运用“和谐+”“融资+”“党建+”等机制，破解了征收、安置、资金等难题，探索出一条棚改新路径。

　　玉山县七里街是位于县城大西门七里外的一条百年老街。住在七里街对面安置房里的吴阿伯兄弟俩是七里街的老居民。他们说：“以前的七里街，瓦房密密匝匝、低矮破旧，道路狭窄不平、污水横流。邻居们早就盼着改造了！”如今的七里街，已经是一片仿古建筑群，商铺林立，美食飘香，被评为江西省美食特色街，成为当地一大亮点。

　　坚持把棚改与历史文化保护、旅游开发相结合，已经成为上饶棚改的一大特点。余干县环琵琶湖棚改项目着力打造全省一流城市湿地公园；铅山县河口老城区棚改项目着力还原明清古街风貌；婺源县大庙街，原来“脏乱差”的棚户区变身为如今的城市名片……这些变化，是棚改较好的政策“广告”。

　　上饶市紧紧围绕改善人居环境，促进城市转型，坚持“老城区棚改减法、新城区棚改加法”的原则，精心编制棚改专项规划。同时全方位调查摸底、收集民意，棚改方案、征收方案等关键内容主动邀请群众参加，依照群众意愿一条一条议、一条一条改，从而形成实惠看得见、群众都满意的实施方案。广丰区邀请当地居民参与，成立违法建筑拆除理事会，通过居民自我管理，充分激发群众投身棚改工作、共建美丽家园的热情，推进了棚改进度。

　　“棚改为我们改善了居住环境，我真心感谢政府，支持棚改。”上饶县旭日街道开山村村民陈重园说。他家的房子年久失修，一家几代人住在一起；周边里弄小巷狭窄，排水不畅，遇到下雨天常常积水，出行不便。当地实行棚改后，征迁干部告诉他，安置小区周边规划有休闲绿地、学校等设施。陈重园很开心，并很快签了征迁协议。

　　上饶市始终把群众利益考虑在前，通过出台相关政策，较大限度保障征迁户利益；提供人性化服务，组建志愿服务团队，在法律援助、帮助搬家等方面提供无偿服务，解决群众后顾之忧；优先帮扶困难群体，确保征迁户生活水平有所提高……在以人为本的工作理念引导下，征迁户由“要我棚改”悄然向“我要棚改”转变。为民棚改，赢得了民心。

　　“现在拆迁很公平，大家标准都一样，我不用担心早拆会吃亏，所以早早就把征迁协议签了。”广丰区丰溪街道棚改户潘建军说。

　　上饶市始终把依法征迁、阳光征迁、公平征迁贯穿整个棚改征迁工作全过程，严格原则、标准、程序、操作，不断提高征收和谐指数。在棚改工作中，始终坚持一个方案管到底、一个标准执行到底、一把尺子量到底，杜绝“先签约吃亏，后签约得利”等不公平现象，真正做到公平、公正、公开，让群众彻底打消顾虑。

　　棚改涉及老百姓的切身利益，一旦“动真格”，群众都会顾虑重重。这时，群众看党员，党员看干部。党员干部拆不拆，成了改造工作能否顺利推进的“风向标”。2018年3月，信州区北门街道龙潭棚改项目启动，项目部在工作之初也遇到征迁户持观望态度、工作一时难以推进的困局。为了打消部分群众“先签约吃亏，后签约得利”的想法，项目部积极动员当地村干部带头签约支持棚改。在村干部的带动下，群众没了顾虑，征迁工作得以快速推进。

　　各类违法建筑是对公平公正推进棚改工作的较大挑战。为打击各类违建行为，上饶各地出台控违拆违问责办法的同时，使用无人机控违，引入航拍图像自动比对系统，实现违建巡查“零死角”、违法建筑“零增长”、违建行为“零容忍”；对纳入改造的棚改项目区域，派人盯守，严密防范顶风搭建违法建筑；对未经规划部门审批的各类存量违建，一律拆除、不予补偿。

　　针对安置难问题，上饶积极创新“货币+”机制，全力推进棚改进程。实行“货币补偿+奖励”，在控制安置面积的同时，提高货币补偿奖励标准，吸引征迁户主动选择货币补偿方式；实行“货币补偿+多样安置”，被征收人可以选择纯货币补偿，也可以选择房屋产权调换；实行“货币补偿+去库存”，中心城区、上饶县、玉山县等地出台购房补贴政策，征迁户购买商品房可享受购房补贴。

　　推动棚改，资金是保障。上饶市创新融资方式，拓宽筹资渠道，变“单一筹资”为“多元筹资”。期间，上饶积极做好“三个发挥”：发挥好开发性金融主渠道作用，大力争取棚改贷款资金特别是国开行和农发行的政策性贷款；发挥好投融资平台主阵地作用，以棚改项目为募投项目向华融证券、平安证券非公开发行公司债，通过市城投集团和上投集团等平台，发行中长期债券，筹集棚改资金；发挥好财政资金主推手作用，除市县财政安排资金外，大力争取国家有关棚改专项补助资金等，并引导社会资本参与棚改项目。多元筹资、多方合力，为棚改工作提供了保障、积蓄了力量。

　　湖南省长沙市

　　立体化改造托起城市“安居梦”

　　经济日报 记者 刘麟

　　1月17日，长沙飘着雨，但对长沙市岳麓区居民熊建业来说，搬进新居后的每一天都是艳阳天：“我们家终于圆了多年的‘安居梦’！因为棚改，我们去年底住进了新家，现在小区上下楼有电梯，出门有超市，还有健身房、游泳馆等配套设施，我太满意了。”68岁的熊建业原来住在麓山路二里半的长沙市食品公司宿舍，“四层楼里住了近40户，大家共用二楼的一个公共卫生间，极不方便，一些房子还存在安全隐患。住的大多数都是退休职工，拿不出钱买新房，多亏政府实施棚户区改造工程，才让我们梦想成真”。

　　近年来，长沙市多措并举强力推进棚户区改造，创新推动“四增两减”“市级统筹”“有机棚改”、货币化安置等举措。截至2018年底，全市累计23.97万户居民告别低矮的棚屋和破旧简陋的筒子楼，搬进了宽敞明亮的新房。特别是2014年至2018年新一轮棚户区改造期间，完成改造13.09万户，为力度较大、体量最多的时期。棚户区居民人均拥有住房面积由改造前的14平方米提高到改造后的29平方米。

　　拥挤的窄巷，开不进一辆小汽车；破旧的房屋，容纳着一家三代人……城市的发展日新月异，但还有一些困难群众住在破旧的棚户区。“棚户区改造不仅让城市旧貌换新颜，更让老百姓的住房条件得到显著改善。”长沙市住房保障局相关负责人介绍，在棚改过程中，长沙市始终坚持“增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加支路网密度，减少居住人口密度、减少开发强度”的“四增两减”原则，实行城市立体化改造，城市开敞空间大幅增加，城市公共服务设施体系、城市功能更为完善，居民生活环境更为舒适宜居。2014年至2017年，该市已有407亩棚改项目腾出的土地用于公共基础设施建设。同时，坚持因地制宜，实施“有机棚改”，避免大拆大建，较大限度维持原有风貌，传承历史文化，留住街坊乡愁。

　　青砖老宅，仿古挑檐，雕花门窗，老街区的一砖一瓦都承载着老长沙人的记忆。“我从小生活在天心阁旁，如今，天心阁没变，我家的老房子也没变，但周边的环境却发生了翻天覆地的变化。”60岁的何建萍是天心区县正街的一名老居民。她告诉记者，以前自己家门前污水横流，淤泥堆积，60多口人共用一个公用水龙头和公共厕所。随着天心区实施有机棚改，片区居民危旧房屋重新改建，居住环境得到改善，古宅古景得以修复，老街焕发出新的生机，成为集中展现长沙传统人文风貌的“城南故里”。

　　棚改需要大量资金，钱从哪里来？记者了解到，长沙通过建章立制确保棚改资金风险可控。一方面，建立棚改资金池，用足用好棚改政策性贷款，2014年至2017年共筹集棚改资金420.77亿元；另一方面，建立“市级统筹、整体平衡”资金模式，设立市棚户区改造专项资金，统筹用于棚改支出；此外，通过建立市、区两级棚改资金盈亏分担机制，对区政府组织实施的棚改项目按照市、区两级8∶2比例共同分担盈亏；建立资金调度机制，通过完善支付流程、调剂用活资金等方式，提高资金使用效率。

　　记者了解到，棚改在维护长沙房地产市场健康发展中扮演了重要角色，为长沙房地产市场去库存发挥了积极作用。2014年至2016年，当地房地产市场库存积压严重，长沙抓住有利时机，推行“货币补偿”为主的安置政策，给予上浮奖励、选择货币补偿奖励、寻找房源奖励、发放棚改安置补贴等，较大限度调动居民选择货币安置的积极性，引导和鼓励棚改户到市场上选购合适的商品住房，有效地消化了库存。2016年底开始，长沙房地产市场波动，为配合对房地产市场的调控，及时出台政策建设棚改定向安置房、限价商品房、人才公寓等，增加市场供给，平抑房价。2017年，长沙出台措施，通过采取市、区政府平台公司直接建设、政府与开发企业合作建设、开发企业自行建设等多种模式，启动定向限价商品住房建设，为棚改项目提供安置房源。目前，该市建设棚改定向安置房源14个项目8706套。2018年排名前列批定向限价商品房已开工7个项目3564套，排名前列批人才公寓已开工15个项目10492套。